从法律与政治秩序和社会秩序关系进化的阶段上看，我国目前实际上处于自治型法和回应型法并存的发展时期，法律既需要作为一种能够控制压制并维护自己完整性的特别制度而存在，也需要作为一种回应各种社会需要和愿望的便利工具而存在。
[83]宋华琳：《作为宪法具体化的行政法——公法学札记的札记》，《中外法学》2003年第5期。但其局限性在于，在研究更为具体领域时，还需将分论原理和具体行政领域的制度史、管理体制、利益分布、法律关系、法律程序相结合，方能得出更有实践意义和学术意义的结论。
参见余凌云《部门行政法的发展与建构——以警察（行政）法学为个案的分析》（代二版序），《警察行政强制的理论与实践》，北京：中国人民公安大学出版社，2007年，第17～18页。刘宗德《行政法基本原理》，台北：学林文化事业有限公司，1998年，第57～63页。[29]张红等研究了证券交易所等自律性组织的法律地位，探讨了自律性组织所颁布规则的法律性质。在我国，包括获得基本医疗卫生服务权利等在内的积极权利具有社会权的性质，这要求国家承担相应责任，在特定给付领域提供相应的生存照顾。[77]参见胡伟《政府过程》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第9～10页。
陈鹏《公法上警察概念的变迁》，《法学研究》2017年第2期。资源分配对给付行政有着基础性作用。[47] 参见前引[31]，汪庆华书，第64页。
在行政从本来作为统治行为执行过程的承担者进入国家基本政策形成决定的政治过程的行政国家时代，[43]作为司法权监控对象的行政权之真实运行图景经历裂变：社会转型、经济发展和民生改善呼唤积极行政，最少干预最好政府的自由法治国理念为最多给付最好政府的社会法治国家理念代替，经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态保护构成了新时代政府依法全面履行的职责体系。府院互动历经十年实践探索，已经成为行政审判常态化机制。在全国公认的法治建设示范区上海，一审行政案件数量最近两年连续下降，行政机关败诉率跌至3%。在未来相当长时间内，我国行政诉讼制度整体上仍然处在选择性司法状态，[50]行政诉讼中两类府院互动还有充足的生存空间。
[69] 2014年修改的行政诉讼法第1条删除维护保留监督，2019年人民法院五五改革纲要第42条将依法保护行政相对人合法权益置于争议化解和监督支持行政之前，传递出行政诉讼制度承载宪法赋予的权力监督和权利保障功能的初心。行政诉讼中形式多样的府院互动活动承载着多重功能，协调化解的初衷良好，但因使用过度而受到批评，根源就在于倡导协调处理必须以一个独立和权威的司法体系为前提，以法院能够确保依法判决为后盾。
近五年来，个案处理型府院互动实践存在三喜三忧现象。人民法院一审行政案件受案数在2015年首次超过20万件，呈现逐年稳步增长之势。2007年4月，最高人民法院印发《关于加强和改进行政审判工作的意见》（以下简称行政审判意见），专篇阐述建立司法与行政良性互动机制。受案法院在陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心行政处罚案的裁判中指出，既要依据现行有效的法律规定审查被诉行政行为的合法性，以体现法律的权威性和严肃性。
党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称全面依法治国决定）明确了坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的战略任务，作为法治国家的主体的法治政府建设进入快车道。[8] 参见[日]原田尚彦：《诉的利益》，石龙潭译，中国政法大学出版社2014年版，第243页。[63] 参见刘平：《加强府院联动，推进法治建设》，载前引[34]，会议材料，第13页。本文有关行政诉讼中府院互动实践的功能阐释，揭示了社会转型时期中国特色司法权运行的特殊机理。
法治促进型府院互动应当对照这些标准，补齐现有法治政府制度体系短板，使法院能够利用审理行政案件的优势适度拓展审判服务功能，对法治政府建设发挥输血功能，与个案处理型府院互动形成良好分工（如下表所示）。（三）行政任务导向下审判功能之适度拓展 1989年行政诉讼法颁行时，我国行政权表现形式过于单一，以治安行政处罚为中心的秩序行政活动容易侵犯行政相对人合法权益，加之计划经济时代全能型政府对经济社会的全面管控，立法机关选择了以优先保护公民权益为目的的行政诉讼制度。
这些司法文件和会议精神的贯彻，为府院互动的正式提出营造了氛围。[37] [日]棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第6页。
个案协调化解型府院互动机制发挥了重要作用，全国法院2006年、2009年、2011年的协调化解撤诉率分别为33.82%、35.9%和48%，这被作为行政审判工作的主要亮点写入最高人民法院年度工作报告。受管辖制度改革等因素影响，行政案件协调化解率有明显回落。[29]地方法院与行政机关的各种有效互动，经最高人民法院提炼后初步实现规范化和体系化，部分实践成果得到最高国家权力机关和行政机关的支持，进一步夯实了府院互动的规范依据。[5] 杨伟东：《权力结构中的行政诉讼》，北京大学出版社2008年版，第30页。最高人民法院印发的《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》，是进一步排除行政干扰、保证人民法院依法独立行使行政审判权的有效应对策略。在以按照政治理想改造社会为己任的能动型国家，司法的主要目标是政策实施。
[9] 在这个意义上理解府院互动，首先应当排除三权鼎立的前见，因而府院互动不宜被泛化理解为不仅意味着相互配合而且意味着相互制约或不仅意味着相互支持而且意味着相互监督。[46]行政诉讼府院互动实践通过整合经济制度的压力、政治控制的要求和民众对于正义的渴望等合法性诉求，塑造了行政诉讼多中心主义的司法面向，[47]实现了对行政任务拓展的初步回应。
合法性底线论和行政过程论观念引领下的法治促进型府院互动，旨在实现政策实施的司法目标。相反，法院在立足合法性审查、顾及最佳性判断基础上依法果断作出裁判，才是对行政机关依法行政能力提升的最好助推。
[54]近五年来，实质性化解行政争议不断被写入裁判文书，成为法院审理行政案件遵循的基本原则，对切实解决行政审判程序空转裁判口惠实不至问题发挥了重要作用，赢得了广泛社会认同。（一）府院互动的法解释适用 行政诉讼法为个案处理型府院互动的三种方式提供了明确依据，但其有效实施尚需相应的法律解释与适用技术。
黄先雄：《司法与行政互动之规制》，《法学》2015年第12期）。上海市政府与上海市高级人民法院联合推出行政机关负责人出庭应诉升级版——出庭旁听讲评三合一，该项创举获得第五届中国法治政府奖。时任中共中央政治局常委、中央政法委书记在会议上提出衡量行政审判工作的三项新标准，即是否化解了行政争议是否理顺了群众情绪是否促进了社会的和谐稳定。[39]在最高人民法院历年工作报告中，有7次专门提及司法环境的改善。
中办、国办联合下发《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》，提出从源头上预防和化解行政争议的司法新理念。对于与行政复议制度存在竞争与合作关系的行政诉讼制度而言，如何在行政争议化解主渠道之外谋求自身发展空间，是其不得不正视的现实问题。
[26] 例如，2017年兰州铁路运输中级法院在审理专车非法营运系列案件时，主动邀请交通委和城运处负责人就如何规范执法进行当面交流，向行政机关提出区分不同情况进行处罚的司法建议，得到行政机关的采纳。[16]法治促进型府院互动方式主要规定在行政审判意见中，但更多来自地方实践探索。
[10]府院互动的相对体系化始于2007年，其标志是行政审判意见首次将建立府院互动机制列为加强和改进行政审判工作的任务之一。自2007年始，全国法院一审行政诉讼案件数量结束了长达十年徘徊不前的局面，稳步增长到2014年的14.1万余件。
四低指实体裁判率低、被告败诉率低、发回重审和改判率低、原告服判息诉率低。[33] 时任最高人民法院副院长在2010年5月22日的全国法院行政审判工作座谈会上强调，切实把人民群众的合法权益保护到位，是对行政审判能否坚持人民性和群众路线的考验，也是对行政审判能否沦为名存实亡的前途和命运的考验。[71]我国行政诉讼制度近十五年的发展，特别是府院互动现象的出现，就是司法制度运行徘徊于政治认同与社会认同、秩序维护与权益保障之间真实状态的写照。[51] 前引[37]，棚濑孝雄书，第161页。
参见吕岩峰：《全面构建司法与行政的良性互动联动机制》，《人民法院报》2010年4月21日第5版。进入专题： 行政诉讼 。
[59]从长远来看，这种淡化甚至弱化法定监督功能的做法，未必能够通过行政审判外部环境优化实现司法公信力的提升。[30]近五年府院互动的持续推进，表明法院系统对行政审判新政策的坚持。
[41]人民法院主动向党委汇报情况，主动向人大报告行政审判工作，能够寻找到政治体制支持。[57] 参见沈岿：《论行政法上的效能原则》，《清华法学》2019年第4期，第19页以下。
